广州城市更新2022年回顾与2023年展望（附新政一览表） （上）

大道无边指天划地

作者：黄山  李鑑辉  王晓蕾  蔡樱梓  罗韵瑜丨广悦律师事务所
前言

过去的2022年是极不平凡的一年，经受了世界格局加快演变、新冠肺炎疫情冲击、国内经济下行等多重考验。这一年，国内外经济形势发生了深刻变化，在坚持“房住不炒”、完善住房保障制度的大原则之下，各地同时陆续出台了支持居民合理自住需求、优化房地产市场环境、加大信贷融资税收支持的政策。在强调防止城市更新大拆大建的红线内，同时也鼓励和支持各地探索科学有序实施城市更新，推动棚户区、老旧小区、城中村改造。在上述背景之下，广州受2021年大规模迁移砍伐城市树木事件和黄埔区集中大规模改造影响，城市更新工作在2022年也发生了深刻变化。
在刚刚闭幕的广州市第十六届人民代表大会第三次会议上，广州市市长郭永航向大会作出2023年政府工作报告，提出了2023年将“大力实施城市更新行动”、“坚持‘拆、治、兴’并举”、“力争城市更新投资超2000亿元”等工作计划，是自2021年下半年后再次在政府工作报告重点提及城市更新，为广州城市更新的未来发展指明了方向。
时至岁末年初，广悦律师团队借此对2022年广州城市更新进行全面的回顾总结，并展望2023年的发展趋势。
目录

• Part 1  政府工作方向
  
• Part 2  城市更新法规化趋势
  
• Part 3  政策文件颁布情况
  
• Part 4  项目推进情况
  
• Part 5  2023年城市更新趋势展望
  
• Part 6  结语
  

Part 1 政府工作方向

2009年，原国土资源部与广东省开展部省合作，推进节约集约用地试点示范省工作，广东省拉开了“三旧”改造（旧村、旧厂、旧城改造）的序幕。此后，国土资源部总结广东的“三旧”改造经验，陆续在上海、浙江、辽宁、云南等地推广试点，“三旧”改造也逐渐被改称为“城市更新”。
直至2021年，城市更新首次被写入国务院政府工作报告和《“十四五”规划纲要》中，提出在全国范围内要实施城市更新行动。2021年11月4日，住房和城乡建设部办公厅印发《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函[2021]443号），宣布在16个省和自治区的21个城市（区）开展城市更新试点。同年8月31日，住建部正式发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科〔2021〕63号)，要求严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁、确保住房租赁市场供需平稳。据此，一方面，实施城市更新行动在2021年正式成为党中央、国务院的重大战略决策部署；另一方面，防止大拆大建也成为了城市更新的刚性要求。广州2021年“大规模砍树事件”及“黄埔区大拆大建事件”，也受到上级批评，自2021年下半年开始全面排查全市旧改项目情况，改造工作暂缓推进，中心七区暂停招商。
进入2022年，随着全国及各省市人大会议的召开，国务院及各省市政府陆续作出政府工作报告，发改委和住建部也先后召开工作会议及出台文件，都提及了2022年实施城市更新行动的工作方向和计划，相关情况如下：



据上，“实施城市更新行动”在2022年再一次被写入国务院及广东省、广州市政府工作报告，再次明确城市更新为重点工作任务，但同时也要求应稳妥、科学、有序推进，积极推动老旧小区改造/微改造，防止大拆大建，加强历史文物和树木保护。发改委、住建部也先后公布《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》、《“十四五”新型城镇化实施方案》、《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）》，为实施城市更新行动制定了具体计划和工作指引。
值得注意的是，住建部第一批公布了共30项可复制经验做法，主要推广“建立城市更新统筹谋划机制”、“建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式”、“创新与城市更新相配套的支持政策”三大方向的政策机制，涉及北京、上海、重庆、江苏、山东、宁夏、辽宁、湖南、湖北、江西、安徽、河北、四川13个省/直辖市的地方经验。但广东作为最早先行先试城市更新的省份，却并未被列在清单之上，说明住建部在现阶段认为广东此前的城市更新经验暂未适宜向全国推广，相关工作方向可能也须按最新政策指引调整。
《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）》的要点具体见下表：



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Part 2 城市更新法规化趋势

在地方政策上，除广东以外，北京、上海、江苏、浙江、重庆、天津、河北、河南、安徽、江西等多地均在2022年先后发布城市更新政策，为各地实施城市更新行动提供指引。值得注意的是，深圳于2022年7月正式颁布《深圳经济特区城市更新条例》，北京于2022年12月正式颁布《北京市城市更新条例》，成为继上海在2021年8月颁布《上海市城市更新条例》之后，第二、三座针对城市更新工作立法的城市，将城市更新政策升级为地方性法规，形成城市更新法规化趋势。广州曾于2021年7月发布《广州市城市更新条例（征求意见稿）》，面向公众征询意见，按照广州市人大原定的立法计划，该条例本应在2021年末或2022年初经审议通过并正式颁布，但由于广州2021年下半年受“大规模砍树事件”及“黄埔区大拆大建事件”影响，广州市城市更新工作方向面临调整，导致该条例至今未能颁布。

Part 3 政策文件颁布情况

尽管《广州市城市更新条例》未能如期正式颁布，但为了贯彻落实住建部防止大拆大建的要求，恢复有序推进各城市更新项目，2022年广东省、广州市及各区总共出台了约几十份政策文件，涵盖宏观综合政策及细化操作性政策。经广悦律师团队分类梳理，2022年的广州城市更新政策文件颁布情况具体如下：
一、防止城市更新“大拆大建”
1.广州市城市树木保护管理规定（试行）（穗林业园林规字〔2022〕1号）2022.01
2.广州市关于科学绿化的实施意见（穗办〔2021〕11号）2022.02
3.广东省城镇居住社区人居环境品质提升工作领导小组办公室关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题有关工作的通知（粤建节函[2022]143号）2022.03
4.广州市城市更新工作领导小组办公室进一步明确城市更新（全面改造）项目推进有关管控要求（试行）的通知（穗更新办[2022]4号）2022.06
5.广州市关于深入推进城市更新加强历史文化保护传承的实施指引2022.09
6.广州市绿化条例2022.08
7.广州市传统风貌建筑保护规定2022.11

二、规划计划管理
8.广州市住房和城乡建设局《关于在深化城市更新工作推进高质量发展中加强年度实施计划管理的指导意见》2022.03
9.广州市 2022 年城市更新项目年度计划（穗更新办[2022]3号）2022.06
10.广州市住房和城乡建设局关于进一步规范城市更新方案批复备案工作的通知2022.10

三、基础数据调查与成本核算
11.广州市住房和城乡建设局关于旧村庄全面改造复建费用单价对应基数年度调整事宜的通知（2022年6月）2022.06

四、引入合作企业及表决规则
12.广州市旧村改造村集体经济组织决策事项表决指引（穗建规字[2022]12号）2022.11

五、规划指引
13.关于城市更新项目配置政策性住房和中小户型租赁住房的意见（穗建规字〔2022〕7号）2022.05
14.广州市城市树木保护专章编制指引（穗林业园林通〔2022〕176号）2022.06
15.广州市城市更新实现产城融合职住平衡的操作指引（2022修订版）2022.09
16.广州市城市更新单元设施配建指引（2022修订版）2022.09
17.广州市城市更新单元详细规划报批指引（2022修订版）2022.09
18.广州市城市更新单元详细规划编制指引（2022修订版）2022.09

六、旧厂改造与产业工业
19.广州市提高工业用地利用效率实施办法（穗府办规〔2022〕5号）2022.04
20.广州市支持村镇工业集聚区更新改造试点项目的土地规划管理若干措施（试行）（穗府办规〔2022〕12号）2022.08
21.广东省工业用地“标准地”供应工作指引（试行）（粤工信规字〔2022〕2号）2022.10
22.自然资源部关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知（自然资发〔2022〕201号）2022.11

七、各区政策
（一）黄埔区
23.广州市黄埔区 广州开发区临港片区农民集体所有土地征收补偿指导意见（穗开规划资源规字〔2022〕1号）2022.06
24.广州市黄埔区 广州开发区科学城片区农民集体所有土地征收补偿指导意见（穗开规划资源规字〔2022〕2号）2022.06
25.广州市黄埔区 广州开发区知识城片区农民集体所有土地征收补偿指导意见（穗开规划资源规字〔2022〕3号）2022.06
26.广州市黄埔区旧村改造村集体经济组织决策事项表决实施指引（穗开更新规字〔2022〕1 号）2022.08
27.广州市黄埔区城市与建筑风貌管控工作指引2022.08
28.广州市黄埔区 广州开发区提高工业用地利用效率实施办法(穗开规划资源规字〔2022〕4号)2022.11
（二）番禺区
29.广州市番禺区人民政府关于废止《广州市番禺区旧村庄更新改造公开引入合作企业的指导意见》的通知（番府规〔2022〕2号）2022.04
30.番禺区旧村庄更新改造方案住宅复建总量核算技术规范（番府〔2020〕19号）2022.3
31.番禺区城市更新基础数据调查工作规程(2022年修订)（番更新领办[2022]4号）2022.9
32.番禺区老旧小区业主直接出资参与楼栋本体改造工作的指引（试行）（番更新领办〔2022〕5号）2022.10
（三）白云区
33.广州市白云区关于在城市更新行动中防止大拆大建的通知2022.06
（四）增城区
34.增城区推进存量工业用地高质量利用实施办法（增府办规〔2022〕8 号）2022.10
35.增城区有序推进旧村全面改造工作的实施意见（增府办规〔2022〕9 号）2022.12
（五）荔湾区
36.广州市荔湾区旧村庄全面改造项目复建安置资金监管及拨付的工作指引 (荔住建园林规〔2022〕1号)2022.04

除上述已颁布生效的政策外，若干重要政策文件的公开征求意见稿也于2022年公布，需予以关注：

八、重点征求意见稿
37.广州市老旧小区既有建筑功能转变实施办法 2022.03
38.广州市城市更新全面改造管理负面清单（试行）2022.03
39.广州市荔湾区老旧小区微改造工作机制2022.03
40.广州市南沙区传统风貌建筑保护名录优化（草案）2022.03
41.广州南沙新区（自贸片区）关于推动工业经济高质量发展扶持办法2022.05
42.广州市征收农民集体所有土地管理办法 2022.05
43.广州市引入社会资本参与城镇老旧小区改造试行办法 2022.06
44.南沙区工业用地产业监管实施细则2022.06
45.广州市旧村改造合作企业引入及退出指引（修订稿）2022.07
46.广州市荔湾区促进工业经济高质量发展办法2022.07
47.广东省城镇老旧小区改造项目估算指标 2022.11
48.广东省自然资源厅关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见（修订稿）2022.12
49.广州开发区西区工业用地处置及盘活再利用试行办法2022.12
50.荔湾区城中村产业升级发展规划及导入准则2022.12

六大新政方向总结
全面分类梳理政策后不难发现，广东省、广州市及各区在2022年颁布的新政主要分为以下六大方向：
一是贯彻国家关于实施城市更新行动中防止大拆大建、科学有序推进的要求，主要体现在严格遵循关于文物保护、树木保护、生态环境保护、项目推进程序等的管控要求；
二是加强在城市更新中规划和发展产业；
三是加强推进老旧小区“微改造”工作；
四是规范化和细化城市更新中的表决要求，充分发挥民主决策在城市更新中的作用；
五是加强政府监管，应对近期高发的房地产开发企业违约风险，探索合作企业的引入与退出机制；
六是总结过往项目经验和目前实际情况，出台更多实操层面的政策，或对相关规定和标准予以更新调整。
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